美国财政部日前发布了一份报告，概述了放宽金融监管措施，以鼓励美国资本市场成长的指导方针。报告内容涉及资本市场的多个方面，包括股票、国债、公司债券和衍生工具的发展。

　　美国财政部在报告中建议，采取一系列措施鼓励公司上市，促进企业融资，为投资者提供更多投资机会，其中包括废除《多德-弗兰克法案》中的多项规定。

　　2008年全球次贷危机爆发，对于金融行业的疏于监管被认为是造成此次危机的一大原因，因此加强政府对金融业的监管成为各国的共识，《多德-弗兰克法案》于2010年7月应运而生。

　　早在今年6月，美国财政部就在金融监管规则改革的建议报告中提及，放宽对银行机构的金融监管，修订《多德-弗兰克法案》的主要条款，以及修改2008金融危机后美国金融监管部门所采取的诸多重大监管措施。

　　其金融改革建议包括：减轻对银行机构资本充足率及流动性的法定要求；改革、变更消费者金融保护局的组织结构及监管权限；（在国会批准的情况下）免除沃克尔规则对某些银行机构的约束力，以及将符合强化宏观审慎监管要求的银行控股公司的门槛（由以往的100亿美元）提升到500亿美元。虽然美国财政部的这些金融改革建议涉及方面较广，但大多数不需要立法程序，而仅仅要求相关联邦金融监管部门修订其政策及规则即可。

　　金融监管机构改革

　　首先，美国财政部的金融改革建议强调减少、修正现有美国联邦金融监管体系中存在的一系列问题与弊端，如金融监管的碎片化、监管竞合，以及不同部门的重复监管。但另一方面，美国财政部并未强调就现有监管机构的组织结构进行重大调整，如合并或者取缔现有的金融监管部门等。

　　事实上，美国财政部在一定程度上进一步加强了某些联邦金融监管部门的功能及职权，如建议扩大金融稳定监督委员会（FSOC）的立法职权范畴，并由此作为一个主要的金融监管部门，来解决其他监管部门之间监管权力的竞合、重叠等问题；改革金融研究办公室的组织结构及职能，并考虑该部门将并入美国财政部，其负责人（主任）由财政部长任命（不设固定任期，可随时免除职务）。

　　但作为金融监管机构改革的一大重点，美国财政部建议对消费者金融保护局（B）进行一系列根本性的变革。例如，重构消费者金融保护局的组织机构，要求其负责人（局长）应该由美国总统自由任免；或者将消费者金融保护局的现有领导机制改革为一个独立的、由多成员组成的委员会。美国财政部还进一步要求，对消费者金融保护局的资金来源及使用进行更为严格的规定，例如消费者金融保护局的资金应完全源于美国联邦政府国会财政预算及拨款，并受到预算拨款管理处的管辖。而消费者金融保护局的其他资金来源，如消费者金融民事惩罚基金等，应仅用于补偿受到特定违法行为损害、遭受损失的善意的消费者；如果该罚金在补偿消费者后尚存剩余部分，则消费者金融保护局不得自行留存、使用，而应该统一上交给美国财政部管辖。

　　此外，美国财政部也建议对消费者金融保护局的金融监管与执法权限做出一系列重大调整。例如，依据现行法律规定（多德-弗兰克法案），消费者金融保护局对诸多金融机构具有法定监管权，如资产超过100亿美元的存款机构及其附属机构、非银行抵押贷款发起人及服务商、发薪日借款人，以及各种类型的私营学生贷款借款人等。这些机构应由消费者金融保护局予以持续监管、检查，并向其提供定期报告，从而保证这些金融机构在进行相关金融交易及商业活动中符合、履行联邦消费者金融法律的相关规定。然而，美国财政部建议美国国会取消费者金融保护局上述监管权力，并将这些权力赋予其他部门。例如，对银行机构的消费者保护、合规监管由金融审慎监管部门负责，而对非银行机构的监管则改由州监管部门负责。

　　但另一方面，美国财政部也建议保留消费者金融保护局依照联邦消费者金融法律的规定而拥有的合规强制执行权力，但前提是必须符合相关的改革规定。例如，消费者金融保护局应在地区法院提起强制执行的法律诉讼，而非通过使用以往的纯粹的行政程序。虽然美国财政部在一定程度上允许消费者金融保护局就某些案件通过行政程序予以强制执行，但要求其明晰相关的标准，并明晰在哪些情况下将于联邦法院提起法律诉讼，在哪些情况下将由行政法庭审理案件。美国财政部还建议消费者金融保护局制定相关的规定，以定期审查其所执行的所有监管政策，并识别哪些政策文件过期，或者可能对被监管方造成不必要的监管负担。同时，美国财政部还要求对消费者金融保护局的消费者投诉数据库予以改革，即相关投诉数据仅对联邦及各州的金融监管部门开放，而不再对公众提供。

　　此外，美国财政部还建议，若消费者金融保护局所实施的相关强制措施缺乏明确的规范指引依据，或者其所采取的理解明确有别于以往的法律解释，则消费者金融保护局必须在采取上述强制措施之前颁布相关的监管原则或者指引，并必须经由严格的公众咨询及评价程序。同时，消费者金融保护局在进行金融监管、解释法律过程中必须明晰所谓的“不公平、欺诈，以及滥用行为及操作”的具体标准。

　　放松金融监管标准

　　美国财政部还建议，在很大程度上解除了美国中小型银行、社区银行机构以及地区银行的监管负担，特别是废除沃克尔规则对这些金融机构的羁绊。此外，还建议废除对所有银行机构进行自营业务的法律限制：无论银行规模有多大，只要其合并报表中金融交易资产及负债低于10亿美元，且仅占该银行机构合并资产10%（包括10%）以下，则该银行机构就不受自营业务的法律限制。

　　同时，美国财政部还建议对社区银行的资本充足率问题进行修订，如进一步简化对总资产低于100亿美元的社区银行的资本充足率监管，包括免于美国-巴塞尔协议Ⅲ基于风险的银行资本充足率监管限制，以及（在需要的情况下）免于《多德-弗兰克法案》中“柯林斯修正案”的资本管制。

　　在此过程中，美国财政部还建议金融监管部门应进一步简化、完善对银行抵押资产及高流动性商业地产贷款的资本监管要求。同时，美国财政部还鼓励设立新的监管规定，修订既有的对社区银行的相关银行资本监管规定，减轻这些银行机构的监管负担；进一步明确、简化社区银行机构申请联邦存款保险的程序。

　　再次，美国财政部还进一步建议放松对美国银行业的金融监管标准。例如，美国财政部建议提高《多德-弗兰克法案》项下压力测试（DFAST）参与金融机构的总资产的入门门槛，从以往的100亿美元提升至500亿美元；并允许银行监管部门依据被监管银行机构的风险敞口程度，及机构复杂性来相应地提高这一入门门槛。这意味着现有许多处于压力测试要求下的银行机构，如资产在100亿至500亿美元以下的银行，未来将不再受到压力测试的影响，从而大大减少这些金融机构的监管负担。

　　美国财政部还建议，应取消现有压力测试的年中审查，并废除以往压力测试中所设定的“不利”压力场景，仅留存“基本”和“极为不利”这两类压力场景。同时，美国财政部还允许银行机构有权依据其规模、复杂程度，以及资产复合特性，自行决定使用相应的模型种类来达到适当的结果，并建议（负责压力测试的）美联储将其压力测试、资本计划审查监管框架通过公众听证的程序向民众披露，如其所适用的模型、假定的经济情景，以及其他关键的指标和评估方法。

　　厘清金融监管规范

　　除此以外，美国财政部还就金融监管部门关于银行机构公司治理的相关监管规定，特别是银行董事会及其董事的监管责任进行了相关建议。研究表明，美国金融监管部门制定的关于银行董事会、银行董事及高管的相关法律、监管规定以及行业规范多达800余条，但许多规范常常未能清楚界定、区分银行董事会和银行高管间的分工及责任。这在实践中为银行机构的治理结构与运营带来诸多迷茫与困惑，并引发额外的监管负担。

　　在此背景下，美国财政部建议对上述规范进行跨部门的审查，明晰银行董事会及董事应承担的法定责任，进一步明确银行董事会的功能及作用，进而厘清、平衡金融监管部门、银行董事会及董事，以及银行高管层间的关系。

　　此外，美国财政部还建议各金融监管部门进一步完善其监管过程中的成本-收益分析。例如，美国联邦金融监管部门在制定政策、实施金融监管与强制执行过程中，应实施严格的成本-收益分析，并就其监管规范的制定、颁布及时获得更为充分的公众咨询与沟通，从而提高监管的透明度及公众的信赖。这突出表现在联邦金融监管部门在制定将产生重大经济影响的政策、规范及规定时，必须就其成本-收益分析经由公众咨询程序。

　　同时，美国财政部还重点就金融行业网络安全的监管做出了相关建议，如要求联邦及州金融监管部门建立协同监管、检查机制，共同对金融行业部门及其附属部门的网络安全问题进行有效监管；同时，各金融监管部门间也应相互协调，发展、完善，及执行网络安全的监管要求及其相关的监管解释。

　　重构金融监管框架

　　作为特朗普政府实施金融改革、重构“特朗普式”金融监管框架的一个重要步骤，美国财政部所发布的金融改革建议在一定程度上重新规划了美国未来金融监管体系的架构。

　　考虑到维系现有金融系统的稳定性、维护美国金融体系的安全与活力，同时又有效地减轻以往美国金融机构（特别是中小银行机构）所承受的诸多沉重的监管、合规，以及运营负担，美国财政部采取了较为“中庸”的、而非激进的改革建议。

　　第一，美国财政部在修正现有美国联邦金融监管体系的诸多问题与缺陷，提高监管效率与公正性过程中，充分注意维持现有金融监管机构框架的稳定性，而并未采取大刀阔斧的改革，对相关部门与机构进行合并或裁撤。但另一方面，美国财政部建议对消费者金融保护局进行一系列根本性的变革措施，如变更其组织结构、控制其资金来源、限制其现有的诸多金融监管与执法权，以及增强其执法依据的透明度及其公众监督等。

　　第二，美国财政部建议进一步放松对美国中小银行机构的限制、释放其活力，及鼓励其对经济发展的助力。这包括免除沃克尔规则对这些金融机构的限制与羁绊、减少对其自营业务的限制，以及弱化对其资本充足率监管的管制。

　　第三，美国财政部还进一步建议联邦各金融监管部门厘清其相互重叠、冲突的监管规范与政策，分析其监管的成本收益比，从而进一步减轻美国银行的监管与合规负担。

　　但另一方面，美国财政部的这些金融改革建议将如何落实，会对美国金融体系产生怎样的影响，以及是否能在很大程度上去除美国银行机构的一系列问题与弊端，则需要时间来予以检验。

　　（作者现任教于对外经济贸易大学公共管理学院，研究领域为国际金融与银行治理、比较金融监管，及公司治理。）